Éducation: La gouvernance politique doit aussi se remettre en question

Mine de rien, le Québec en est à son sixième ministre de l’éducation depuis 2010. Ce roulement élevé à la tête de cet important ministère n’est pas la seule manifestation de la difficulté qu’ont nos politiciens à gouverner le monde de l’éducation. Il faut aussi considérer la teneur de leurs interventions.

Prenons le cas du dossier de la gouvernance scolaire. Il y a un an, le gouvernement actuel lançait ce chantier sur la base d’intentions laissant croire à l’aboutissement de l’une des plus importantes réformes de l’éducation depuis les cinquante dernières années. Plus décrié que défendu ou souhaité, ce long processus coûteux, acrimonieux et chaotique, vient d’aboutir au dépôt in extremis d’un projet de loi dont la teneur est loin de l’intention initiale.

Sans dire que le projet n’a pas de mérite, il reste que ni l’abolition des élections scolaires en faveur d’une influence accrue des parents et des directions d’établissements, ni les économies de proximité avec les municipalités et les organismes sportifs et culturels du milieu n’ont, somme toute, que très peu à voir avec les actions aujourd’hui requises pour adresser les véritables enjeux de performance et de transformation qui confrontent réellement guettent l’ensemble du système.

Pourquoi la gouvernance politique éprouve-t-elle autant de difficulté à adresser de tels enjeux de plein front, et à piloter des changements systémiques plutôt que ponctuels, particulièrement ces dernières années? L’explication me parait être la suivante.

Il faut savoir que la gouvernance politique est uniquement à son meilleur lorsque les trois conditions suivantes sont réunies :

  1. Il doit exister, à la fois parmi la classe politique et la population, un niveau d’engagement élevé envers la cause dont il est question. Préférablement, cette initiative doit être économique et sociale, et toucher la population;
  2. l’arbitrage des différends étant l’activité de prédilection de nos politiciens, pour qu’un dossier progresse la gouvernance politique doit pouvoir capitaliser sur des agents de changements et des modèles organisationnels incarnant le progrès. On ne peut avancer en y allant de simples interventions ponctuelles ou lubies non fondées ;
  3. Le gouvernement doit aussi avoir les moyens de ses actions, car l’action gouvernementale coûte très cher. Elle se fait mur à mur. Elle est très souvent marquée par l’improvisation. Elle opère à coûts complets et très souvent sans partage de risques.

Or, lorsqu’on analyse les moments forts de la gouvernance de l’éducation durant les 60 dernières années, et que l’on fait abstraction de la stature particulière de ses ministres (Ryan, Laurin, etc.) l’on se rend compte que ce genre de tempête parfaite ne s’est produite qu’une seule fois durant toute cette période. C’était dans la foulée de la Révolution tranquille. On se rappellera alors que :

  1. L’engagement politique envers l’éducation était à son comble. De fait, il ne pouvait y avoir une meilleure prédisposition sur le plan politique à cette époque, que celle de démanteler un système élitiste garantissant les meilleurs emplois ainsi que le contrôle de l’économie et de la haute fonction publique, à une minorité essentiellement ethnique. L’éducation apparaissait alors comme un instrument d’émancipation de la population, un passeport direct vers des emplois de qualité dans un marché de l’emploi surabondant. Mais aussi, on parlait de l’éducation accessible à tous comme un des meilleurs investissements possible pour assurer la croissance économique à long terme. Difficile en effet, de ne pas se rallier à une telle cause.
  2. Le gouvernement fut aussi en mesure de capitaliser sur une nouvelle technocratie éducative ainsi que de nouveaux modèles organisationnels plus accessibles et performants. C’est dans un tel contexte que l’on vit apparaitre le Ministère de l’Éducation, les expertises centralisées, divers organismes consultatifs, les commissions scolaires, les universités régionales, les CÉGEPS, la formation professionnelle et les polyvalentes.
  3. Rien de cela n’aurait été possible sans l’abondance de moyens financiers ayant servi à soutenir un tel déploiement. Une dette, pour être plus exact, qui allait se rembourser à même la croissance future.

Cette période fut, en quelque sorte, l’âge d’or de la gouvernance politique en éducation. Une période dont les idéaux et les réalisations nourrissent encore bien des discours, des conceptions, des pratiques, des revendications, mais aussi des illusions héritées d’un monde bien différent de ce qu’il est aujourd’hui.

Qu’est-ce qui a changé depuis et pourquoi la gouvernance politique tarde à entreprendre des actions systémiques? La réponse est simple. Les trois conditions précédentes sont aujourd’hui à l’opposé de ce qu’elles étaient au moment où les rouages du système actuel ont été conçus et mis en place.

  1. Le niveau d’engagement politique envers l’éducation est à un creux historique. Par la force des choses, l’éducation n’est plus perçue comme le passeport vers l’emploi ou encore l’investissement qu’elle était jadis. Nous avons aujourd’hui une majorité politique vieillissante, qui à son corps défendant, préfère voter en faveur des dépenses dans les soins de santé, la sécurité du revenu, la relance de l’économie et d’autres acquis plutôt que l’éducation. Il faut dire que le secteur n’a pas aidé sa cause dans les dernières années avec ses réformes manquées, ses dépenses inutiles, ses erreurs de gestion et ses perturbations. De plus, nous avons un secteur qui a tardé à incarner le changement et à démontrer, auprès de la population et de la classe politique, sa capacité à jouer le rôle qu’on attend de lui dans la relance du Québec.
  2. La gouvernance politique peine à trouver des acteurs et des modèles incarnant le véritable changement. Disons-le de façon claire, le secteur de l’éducation est devenu au fil du temps un système bétonné de toutes parts. Par analogie avec le mammouth – terme qu’utilisent les Français à propos de leur propre système – notre système est lourd, sclérosé par ses nombreuses rigidités sur le plan académique et du travail. Il est aussi en retard sur son temps, notamment sur le plan organisationnel et celui des moyens techniques et du développement en continu des expertises. L’ordre établi et la solidarité requise pour son maintien font désormais que le gouvernement ne peut capitaliser sur des agents de changement que le système écrase de manière phagocytaire, tant pour ce qui est de l’interne et de l’externe. D’où le fait que nous avons depuis fort longtemps une gouvernance essentiellement axée sur la gestion budgétaire et une paramétrisation des actions et des résultats. Une gouvernance politique, qui lorsqu’elle se décide à agir, le fait sur la base de coups de semonce (démantèlement/fusion des commissions scolaires, etc.) ou de contributions ponctuelles; elles-mêmes discutables sur le plan de la cohésion et de l’envergure (l’aide aux devoirs, les cours d’anglais au primaire, le retour de la dictée, l’achat des tableaux électroniques, la lutte à l’intimidation, la gouvernance scolaire, et sans doute bientôt le numérique dans les classes). Il y a par ailleurs une autre conséquence particulièrement négative à ce mur de verre séparant la gouvernance politique des acteurs du changement dans un tel système de résistance: on se retrouve avec une gouvernance qui tarde à obtenir une lecture objective des acteurs et des modèles organisationnels de prochaine génération alors qu’il est clair que l’éducation se mondialise et que ceux qui paieront le prix à l’issue de ce tsunami seront ceux qui seront restés trop longtemps prisonniers de l’opportunisme immédiat des acteurs et des organisations appelés à être remplacés.
  3. Le gouvernement n’a plus les moyens de ses actions. Enfin, le problème était déjà évident dans les années 80 avec l’écroulement du modèle subventionnaire découlant du nationalisme économique technocratique de l’époque, mais l’essor du Québec inc. et l’effet combiné de la croissance folle des années 90 auront mis un baume temporaire sur le financement des programmes publics, dont celui de l’éducation. Toutefois, la perte de compétitivité de nos entreprises nous a largement rattrapée depuis, et la détérioration de notre économie réelle — celle qui paye pour les dépenses publiques — apparait désormais comme une contrainte sans cesse croissante quant au financement à venir de l’éducation. Sachant que l’endettement n’est plus une option et que la notion d’investissement en éducation sera revue, il est à prévoir que la tentation sera grande parmi nos politiciens pour continuer à faire de l’éducation le souffre-douleur de la réduction des dépenses publiques. À moins bien sûr, que l’on change véritablement la donne.

Dans la seconde partie de ce texte, qui s’intitule Innover pour mieux gouverner, il est question des transformations à venir dans le monde de l’éducation. Mais surtout, nous insistons sur l’importance d’avoir une gouvernance politique qui comprend plus que jamais l’importance d’innover en éducation. C’est à la fois essentiel pour le maintien de notre contrôle sur ce secteur, mais aussi pour aider à la relance du Québec dans son ensemble.